食品经营项目的分类
根据《食品经营许可管理办法》第十条第二款规定：食品经营项目分为预包装食品销售（含冷藏冷冻食品、不含冷藏冷冻食品）、散装食品销售（含冷藏冷冻食品、不含冷藏冷冻食品）、特殊食品销售（保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉、其他婴幼儿配方食品）、其他类食品销售；热食类食品制售、冷食类食品制售、生食类食品制售、糕点类食品制售、自制饮品制售、其他类食品制售等。
如果食品经营事项不包含冷食类食品制售，却实际制售凉菜，如何定性处罚？
分歧的焦点是定性为未经许可从事食品经营的行为还是许可事项变更而未申请变更的行为？对应的法律责任有很大不同，前者依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条，需要由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。
后者依据《食品经营许可管理办法》第四十九条规定：由原发证的食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处2000元以上1万元以下罚款。
属于未经许可从事食品经营的行为
超范围经营的项目对场所、设备设施、布局、加工制作过程等的要求都有别于原经营项目，凉菜的加工制作，需要设置专间，其要求要高于一般的热食类制售。超范围经营的项目相对于许可证已经载明的项目需要再次现场实质核查，本质上是一种许可行为，其应依据《食安法》第三十五条的规定，定性为未经许可从事相关服务比较合适。
该观点也得到市场监管总局的认同。总局执法稽查局在2020年7月3日对《公众留言》的回复“《中华人民共和国食品安全法》中无超范围生产经营相关概念，对于超过许可范围从事食品生产经营的行为应按照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条处理。”明确了应定性为未经许可从事食品经营的违法行为。
我们认为，未经许可从事冷食类食品制售，具有较高的食品安全风险。餐饮服务单位从事冷食类食品制售时应设置专间，且应具备一定的硬件和软件条件，应取得有相关经营项目的《食品经营许可证》。对餐饮服务（热食类制售）而实际经营中包含凉菜的行为应依据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条和第一百二十二条进行处罚。
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